Reden, Interviews

Europäische Subsidiaritätskonferenz, Impulsreferat von Karl Korinek

„Subsidiarität und Ausmaß sowie Intensität der Ausübung von Gemeinschaftskompetenzen: der Dialog des EuGH mit nationalen Höchstgerichten“

Jedes gegliederte Gemeinwesen bedarf einer klaren Ordnung der Zuständigkeiten. Das gilt für alle denkbaren Formen verbundener Gemeinwesen, für einen Bundesstaat genauso wie für souveräne Staaten, die sich zu einer supranationalen Organisation zusammengeschlossen haben.

Es muss verbindlich festgelegt sein, welche Angelegenheiten durch welche Autorität zu besorgen sind. In einem den Prinzipien des Rechtsstaates verpflichteten System ist die Zuständigkeitsordnung rechtlich verbindlich auszugestalten, denn nur so ist sie in ausreichendem Maße vorhersehbar und berechenbar. Dies ist sowohl aus rechtsstaatlichen Gründen als auch im Interesse der Effektivität notwenig. Die Aufteilung muss für die Staatsorgane, die Gemeinschaftsorgane und für die einzelnen Bürger vorhersehbar und berechenbar sein.

Die Einhaltung dieser rechtlich verbindlich vorgegebenen Zuständigkeit muss in einem System, das den Anforderungen funktionierender Gewaltenteilung entspricht, gerichtlich kontrollierbar sein. Das ist unsäglich mehr, als eine juristische Formalität - die Einhaltung der Kompetenzgrenzen ist für den dauerhaften Bestand eines gegliederten Gemeinwesens eine essentielle Voraussetzung.

Das Prinzip, auf dem die Zuordnung der Kompetenzen aufbaut, ist in der Europäischen Union das der Subsidiarität.

In einer langen Diskussion über die rechtliche Qualität des Subsidiaritätsprinzips hat sich eine Auffassung durchgesetzt, die in dieser Konferenz überhaupt nicht mehr in Frage gestellt worden ist. Das verdeckt ein bisschen, dass das jahrzehntelang umstritten war. Das ist eine Auffassung, die in der Literatur vor allem Isensee vertreten hat: Das Subsidiaritätsprinzip ist aufgrund seiner Abstraktionshöhe für sich allein nicht geeignet, als Grundlage für die Entscheidung konkreter Rechtsfragen zu dienen. In diesem Sinn ist auch der Befund des Präsidenten Skouris zu sehen, dass das Subsidiaritätsprinzip per se in der Judikatur gar keine so große Bedeutung hat, wohl aber ist es ein Rechtsprinzip: Ein, ich zitiere Isensee, offener, weiterer konkretisierungsbedürftiger Maßstab staatlichen Handelns, der Wertungen explizit macht, Entscheidungsmaßstäbe bietet und dem Ermessen normative Grenzen setzt. Es ist so etwas, was wir in der österreichischen Verfassungsdogmatik als „Baugesetz der Verfassung“ bezeichnen würden, für sich - zumindest im Regelfall - nicht unmittelbar anwendbar, aber die Kompetenzregelungen sind im Lichte dieses Prinzips auszulegen.

In einem Land, in dem der Stufenbau der Rechtsordnung erfunden wurde, sieht man das Subsidiaritätsprinzip als die leitende Gestaltungsfunktion für die konkreten Kompetenzregeln, für das System der beschränkten Einzelermächtigungen, für Gemeinschaftsrechtsakte und für deren Auslegung, für den Grundsatz des Vorrangs der Mitgliedstaaten bei der Wahrung konkurrierender Zuständigkeiten. Ergänzend dazu tritt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bei der Ausübung der Gemeinschaftskompetenzen.

Nun wenden sich die Kompetenzbestimmungen des Gemeinschaftsrechts, die das Subsidiaritätsprinzip konkretisieren, primär an den Gemeinschaftsgesetzgeber. Er ist – angesichts des Systems der begrenzten Einzelermächtigungen – verpflichtet, sich bei jeder Regelung Rechenschaft über die Kompetenzgrundlage zu geben, Regelungen zu unterlassen, die die Kompetenzaufteilung zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten verletzen oder über das hinausgehen, was für die Erreichung der Ziele, die der Kompetenz zugrunde liegen, erforderlich ist – wohlgemerkt erforderlich, nicht zweckmäßig. Insofern ist die mitunter geäußerte Kritik, die Zuständigkeit der Gemeinschaftsorgane werde zunehmend ausgeweitet, an die gesetzgebenden Organe der Gemeinschaft zu richten.

Der Europäische Gerichtshof hat bei seiner Kontrolle auch immer wieder Wert darauf gelegt, dass sich Maßnahmen zur Verwirklichung des Binnenmarktes nicht auf eine ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft zu gründen vermögen.

Es lassen sich aber auch Gegenbeispiele finden, in denen der EuGH bei der Kontrolle der Kompetenzgrundlage nur darauf abgestellt hat, was wünschenswert oder zweckmäßig ist, nicht aber, was für die Zielerreichung erforderlich ist. Ich denke etwa an die Entscheidung zur Arbeitszeitrichtlinie aus dem Jahr 1996.

Eine Gefahr für eine, das Subsidiaritätsprinzip nicht wahrende Anwendung der Kompetenzgrundlagen liegt in den neuen „Unterstützungs- und Ergänzungskompetenzen“. So heißt es – um das an einem Beispiel zu nennen – etwa im Art. 149 Abs. 1 des EG-Vertrags: „Die Gemeinschaft trägt zur Entwicklung einer qualitativ hoch stehenden Bildung dadurch bei, dass sie die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten fördert und die Tätigkeit der Mitgliedstaaten unter strikter Beachtung der Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Lehrinhalte und die Gestaltung des Bildungssystems sowie der Vielfalt ihrer Kulturen und Sprachen erforderlichenfalls unterstützt und ergänzt“

Dieser Kompetenztypus „Unterstützung und Ergänzung nationalstaatlicher Maßnahmen“, wie er in einigen wichtigen Bereichen der Kultur, der Gesundheitsverwaltung, des Verbraucherschutzes, der Forschung und der Umwelt, um nur einige wenige zu nennen, verwendet wird, trägt aus der Sicht des Subsidiaritätsprinzips die „Gefahr“ zur „Kompetenzanmaßung“ in sich. Diese Kompetenz darf nämlich nicht dazu genutzt werden, die Regelungen der Gemeinschaften so auszugestalten, dass dadurch die primär nationale Zuständigkeit unterlaufen oder inhaltlich illusorisch gemacht wird. Ich kenne schon das politische Dilemma: Mitgliedstaaten wollen eine Unterstützung für bestimmte für sie wichtige Maßnahmen und dabei ist ihnen die Unterstützung natürlich wichtiger als die Einhaltung nationaler Kompetenzzuständigkeiten. Und umgekehrt: Wenn man schon unterstützt, so will man auch anordnen, wie das aussehen will, was man unterstützt.

Das ist alles politisch verständlich, aber so politisch verständlich diese Grundhaltung auch ist, sie ist rechtlich nicht zulässig und führt auch zu politischen Problemen. Die Beispiele, die Ministerpräsident Stoiber am Anfang vorgetragen hat, waren beeindruckend. Das Primärrecht der Gemeinschaften geht für diesen Bereich der Ergänzungs- und Unterstützungszuständigkeiten von der grundsätzlichen Verantwortlichkeit der Mitgliedstaaten aus.

Wie ich schon betont habe, sind die Regeln über die Kompetenzzuweisung und Kompetenzausübung primär an den gemeinschaftsrechtlichen Gesetzgeber gerichtet. Der EuGH ist dazu berufen zu kontrollieren, ob der Gesetzgeber den ihm eingeräumten Rahmen eingehalten hat.

Im heutigen System des ausgestalteten und differenzierten Gemeinschaftsrechts, des Vorrangs des Primärrechts vor sekundärrechtlichen gesetzgeberischen Akten und der Notwendigkeit der Sicherung der Kompetenzaufteilung zwischen Mitgliedstaaten und Gemeinschaft, kommt dem EuGH wohl eine andere Funktion zu, als in den ersten Jahrzehnten der Entwicklung der EWG. Hat man damals den Europäischen Gerichtshof weitgehend als den Motor der Integration bezeichnet, so hat er diese Aufgabe heute nicht mehr. Er hat – nicht gerade unter der Geltung des Subsidiaritätsprinzips – die Aufgabe, Kompetenzgrenzen der Gemeinschaftsorgane zu achten und damit den Kern der staatlichen Souveränität gegenüber der Gemeinschaft zu sichern.

Man soll mit der Verwendung des Ausdrucks „Paradigmenwechsel“ vorsichtig sein; was auf den ersten Blick so wirkt, kann sich in der längerfristigen Betrachtung als kontinuierliche Entwicklung erweisen. Eine Entwicklung des EuGH zum Kompetenzgerichtshof ist aber durch das Subsidiaritätsprinzip und dessen Realisierung durch den Vertrag verstärkt worden.

Auf etwas Zweites möchte ich – nicht zuletzt aus meiner Erfahrung als Verfassungsrichter heraus – aufmerksam machen. Es gilt auch für den EuGH, die Balance zwischen den europarechtlichen Vorgaben und den nationalstaatlichen Gestaltungsspielräumen zu wahren.

Für ein Verfassungsgericht, das den Gesetzgeber zu kontrollieren hat, geht es um die Balance zwischen der Konkretisierung von verfassungsrechtlichen Vorgaben auf der einen und die gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit auf der anderen Seite. Will man die Verfassung ernst nehmen, dann muss ein Gesetz aufgehoben werden, das etwa ein Grundrecht unverhältnismäßig einschränkt oder ohne sachliche Rechtfertigung differenziert. Insoweit ist es notwendig, dass das Verfassungsgericht die relativ offenen Begriffe der Verfassung konkretisiert. Andererseits darf der Gerichtshof nie zum Übergesetzgeber werden. In der Regel gibt die Verfassung dem Gesetzgeber verschiedene Möglichkeiten der Rechtsgestaltung. Es ist nicht Aufgabe des Verfassungsgerichts zu entscheiden, welche dieser Möglichkeiten den verfassungsrechtlichen Vorgaben am besten entspricht.

Ähnliches gilt für den EuGH: Er muss die Balance zwischen der nationalen Gestaltungssouveränität einerseits und der Realisierung der notwendigen gemeinschaftsrechtlichen Einheitlichkeit andererseits halten. Auch hier ist Ausgewogenheit verlangt. Es ist letztlich die aristotelische Mitte, die hier gefragt ist und die man anstreben muss.

Es ist eine Balance zwischen den Extremen zu wahren. Sicherlich darf der EuGH nicht „alles schleifen lassen“, sonst bestünde die Gefahr eines Zerfalls des europäische Binnenmarkt, einer Gefährdung des einheitlichen Wirtschaftsgebiets und es käme wieder zu Diskriminierungen. Aber auf der anderen Seite muss der EuGH auch akzeptieren, dass es oft verschiedene Möglichkeiten für den nationalen Gesetzgeber zur Vermeidung von Diskriminierungen gibt. Das Subsidiaritätsprinzip gebietet es, die nationale Gestaltungsfreiheit soweit wie möglich zu respektieren.

Kann man aus solchen wenigen und notgedrungen knappen Andeutungen Wünsche ableiten? Ich will es versuchen und zwei Punkte festhalten:

Erstens: So wie jedes Staatsorgan seine Kompetenzen mit Respekt vor den Kompetenzen der anderen Staatsorgane ausüben muss, so müssen Gemeinschaftsorgane und Staatsorgane ihre Kompetenzen mit Respekt vor der jeweiligen anderen Einheit wahrnehmen.

Zweitens: Verfassungsgerichte und EuGH müssen sich um die Balance zwischen der notwendigen Konkretisierung und Realisierung der Vorgaben, die die Verfassung bzw. das Europarecht machen, einerseits und der Gestaltungsfreiheit des nationalen Gesetzgebers andererseits bemühen. Es gilt, auf diesem Gebiet eine gewisse Sensibilität zu entwickeln.